САРАТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
27 декабря 2000 года г. Саратов
Судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного
суда в составе:
председательствующего Зелепукина А.Н
с участием прокурора Казаченко Т.П., Зубриловой Л.П.
при секретаре Борисовой Ю.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело
позаявлению прокурора Саратовской области о признании
недействительным Постановления Губернатора Саратовской области от
10 июля 1998 г. N 409 "Об упорядочении государственной регистрации
юридических лиц и предпринимателей на территории области"
установила:
Постановлением Губернатора Саратовской области от 10 июля 1998
г. N 409 "Об упорядочении государственной регистрации юридических
лиц и предпринимателей на территории Саратовской области"
учреждено государственное учреждение по регистрации юридических
лиц и субъектов предпринимательской деятельности "Саратовский
областной центр регистрации", принято Положение о государственном
учреждении "Саратовский областной центр регистрации юридических
лиц и субъектов предпринимательской деятельности", утверждена
структура данного учреждения. Временное положение о
государственной регистрации юридических лиц и субъектов
предпринимательской деятельности, размеры сборов за осуществление
государственной регистрации.
В заявлении прокурор указывает, что упомянутое Постановление
противоречит федеральному законодательству, то есть ст. 51 ГК РФ,
ст. 34 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской
деятельности", Закону РСФСР "О регистрационном сборе с физических
лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью", ст. 61
Бюджетного кодекса РФ, а поэтому его следует признать
недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его
введения.
В судебном заседании прокуроры Казаченко Т.П. и Зубрилова Л.П.
поддержали заявленные требования.
Представитель Губернатора области Самсонов А.Е. просил суд
заявление прокурора области отклонить, так как Губернатор принял
Постановление в пределах предоставленных ему полномочий и
правомерно восполнил пробел в законодательстве.
Представитель ГУ СОЦРа Шлюпкин А.Г. также просил суд заявление
прокурора области отклонить, поскольку упомянутые в заявлении
прокурора нормативные акты не противоречат упомянутому
Постановлению. Кроме того, прокурор вправе обращаться в суд с
заявлением в защиту интересов граждан, юридических лиц и
государства, тогда как отмена названного Постановления повлечет за
собой признание незаконной регистрации большого числа юридических
лиц, фактически парализует жизнь области, а поэтому такое
обращение нельзя признать в интересах государства, граждан или
юридических лиц.
Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела,
проверив законность принятого Постановления Губернатором области
суд приходит к следующему выводу.
В соответствии с п. 2 ст. 115 ГПК РСФСР областному суду
подсудны дела об оспариваний нормативных правовых актов органов
государственной власти и должностных лиц субъектов Российской
Федерации.
Статьей 72 Конституции Российской Федерации установлено, что в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации находятся в том числе "...б) защита прав и свобод
человека и гражданина; к) административное ... законодательство",
а согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении
Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и
свобод человека и гражданина, установлениe системы и формирование
федеральных органов государственной власти, гражданское
законодательство...
Как следует из ст. 76 Конституции Российской Федерации по
предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
законы, а в случае противоречия этих законов с иными актами,
изданнымими в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Законы и иные правовыe акты субъектов Российской Федерации,
принятые по предмету совместного ведения и в пределах
исключительной компетенции Российской Федерации, не могут
противоречить федеральным законам. В случае противоречия правового
акта Российской Федерации федеральным законам действует
федеральный закон.
Согласно ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" до
принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам
совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе
осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.
После принятия соответствующего федерального закона законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской и Федерации
приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Такой же
подход к принятию законодательных актов субъектами Российской
Федерации нашел свое отражение в п. 4 "Положения об основных
началах организации деятельности органов государственной власти
краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Российской Федерации", утвержденного
Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. N
1723).
Давая оценку заявленным требованиям с учетом упомянутых
положений Конституции Российской Федерации, суд принимает во
внимание, что согласно ст. 8 Федерального закона от 30 ноября 1994
г. впредь до введения в действие закона о регистрации юридических
лиц применяется действующий порядок регистрации юридических лиц, а
согласно ст. 2 этого же Закона признан утратившим силу Закон РСФСР
от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской
деятельности", кроме ст.ст. 34 и 35.
Согласно ст. 34 Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О
предприятиях и предпринимательской деятельности" регистрация
предприятия независимо от его организационно - правовой формы
осуществляется районным, городским, районным в городе Советом
народных депутатов по месту учреждения предприятия, за регистрацию
предприятия взимается государственная пошлина и направляется в
местный бюджет, установлен перечень подаваемых для регистрации
документов, сроки рассмотрения заявления о регистрации, а в ст.З5
этого же Закона основания отказа в регистрации и порядок
обжалования этого отказа.
В силу п. 1 ст. 23 ГК РФ гражданин вправе заниматься
предпринимательской деятельностью без образования юридического
лица с момента государственной регистрации в качестве
индивидуального предпринимателя. Государственная регистрация
индивидуальных предпринимателей осуществляется в соответствии с
Законом РСФСР от 7 декабря 1991 г. "О регистрационном сборе с
физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью и
порядке их регистрации", в соответствии с п. 1 ст. З которого
государственная регистрация предпринимателей осуществляется
соответствующей администрацией районного, городского (города без
paйонного деления), районного в городе, поселкового, сельского
Совета народных депутатов по месту постоянного жительства этого
лица.
В целях реализации упомянутых законов Президент Российской
Федерации 8 июля 1994 г. издал Указ N 1482 "Об упорядочении
государственной регистрации предприятий и предпринимателей на
территории Российской Федерации", которым утвердил Положение о
порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской
деятельности.
Представители Губернатора и ГУ СОЦРа полагают, что Губернатор
области принял оспариваемый нормативный акт в связи с тем, что с
принятием Конституции Российской Федерации нельзя в полной мере
руководствоваться прежним законодательством, возник пробел в
законодательстве в области административных правоотношений и
защиты прав и свобод человека, требующий законодательного
разрешения в части государственной регистрации предприятий и
предпринимателей.
В связи с тем, что указанные области законодательства
относятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации к
совместному ведению, то Губернатор вправе до принятия
соответствующего федерального закона осуществить собственное
правовое регулирование.
Кроме того, упомянутые в Законах РСФСР администрации входили в
органы исполнительной власти и до принятия Конституции Российской
Федерации правомерно осуществляли государственную регисттрацию, а
в силу ст. 12 Конституции России не входят в систему органов
власти и не вправе осуществлять государственную регистрацию
юридических лиц и предпринимателей.
Суд считает, что с указанными доводами представителей
Губернатора и ГУ СОЦРа согласиться нельзя.
Действительно, в соответствии со ст. 51 ГК РФ не вступившей в
силу в части порядка государственной регистрации, а также п. 1 ст.
2З ГК РФ предприниматели и юридические лица подлежат
государственной регистрации в органах юстиции в порядке,
определяемом законом о регистрации юридических лиц.
Следует также согласиться, с тем, что opганы местного
самоуправления не входят в систему органов власти. Однако,
согласно ст. 10 Конституции России, государственная власть
осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную, а в силу п. 2 ст. 11 Конституции
государственную власть, в субъектах Российской Федераций
осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Согласно п. 1 ст. 77 Конституции система органов в субъектах
Российской Федерации устанавливается самостоятельно.
По смыслу указанных норм Конституции России, такая система
органов государственной власти в субъектах Федерации
предусматривается в Уставе субъекта.
В Уставе Саратовской области, не предусмотрено создание органа
юстиции, осуществляющего властные полномочия по государственной
регистрации юридических лиц и предпринимателей а Губернатору
области такое право не предоставлено.
Кроме того, территориальные органы юстиции являются
федеральными органами государственной власти, которые могут
создаваться в силу п. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации
только федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, Губернатор, области создал по утверждению его
представителя орган исполнительной власти, орган юстиции по
государственной регистрации юридических лиц и предпринимателей, не
предусмотренный Уставом области.
Кроме того, принимая указанное Постановление, Губернатор
области фактически отменил действие ст. ст. 2 и 8 Федерального
закона от 30 ноября 1994 г. N 52 и Закон РСФСР от 7 декабря 1991
г. "О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся
предпринимательской деятельностью и порядке их регистрации",
установившие органы и порядок государственной регистрации.
Ссылка в оспариваемом Постановлении Губернатора области на
Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. "Об
упорядочении государственной регистрации предприятий и
предпринимателе на территории Российской Федерации" является
неубедительной, поскольку в мотивировочной части Указа сообщается
о принятии его в соответствии со ст. 34 и 35 Закона РСФСР "О
предприятиях и предпринимательской деятельности", что подтверждает
необходимость применения данных норм закона.
Кроме того, упомянутым Указом Президента Российской Федерации
не предоставляется право правового регулирования по регистрации
юридических лиц и предпринимателей субъектам Российской Федерации.
Отвергая возможность государственной регистрации юридических
лиц и предпринимателей органами местного самоуправления,
представители Губернатора и ГУ СОЦРа обращали внимание на разницу
в полномочиях администраций районов до принятия Конституции
Российской Федерации, обладавших функциями исполнительной власти и
органов местного самоуправления, не имеющих таких полномочий в
настоящее время.
Однако, суд считает, что при этом следует учитывать положения
п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, в соответствии с
которым органы местного самоуправления могут законом наделяться
отдельными государственными полномочиями.
Данными полномочиями районная администрация наделена п. 5 ст.
57 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", возлагающим
обязанность на администрацию регистрировать предприятия.
В силу п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 26
октября 1993 г. N 1760 органы местной администрации выполняют
функции городских и районных Советов народных депутатов, то есть
являются их правопреемниками.
Из этого следует, что органы местного самоуправления наделены
Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности"
и "О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся
предпринимательской деятельностью и порядке их регистрации" правом
государственной регистрации юридических лиц и предпринимателей.
Кроме того, суд считает, что принятое Губернатором и
оспариваемое Постановление регулирует область гражданских
отношений, что в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации
является исключительным правом Российской Федерации, а поэтому
согласно п. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации должны
действовать правовые акты Российской Федерации.
В пользу этого вывода свидетельствуют положения п. 1 ст. 2 ГК
РФ, согласно которой гражданское законодательство определяет
правовое положение участников гражданского оборота, основания
возникновения и порядок осуществления права собственности и других
вещных прав, а также ст.ст. 51 - 52 ГК РФ, в соответствии с
которыми в гражданском Кодексе определены органы регистрации,
необходимость ведения государственного реестра юридических лиц,
основания запрета отказа в регистрации и порядок обжалования
отказа, порядок изменения в учредительных документах.
Наличие в данном документе элементов административных,
налоговых отношений не являются основанием для вывода о наличии
права у Губернатора регулировать данные отношения своим
нормативным актом.
Постановление Губернатора в данной ситуации противоречит ст. З
ГК РФ, в соответствии с которым гражданское законодательство
состоит из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним
федеральных законов, которые могут также регулироваться Указами
Президента и Правительством Российской Федерации.
Правовые акты субъектов Российской Федерации к источникам
гражданского законодательства не относятся.
Таким образом, суд считает необходимым прийти к выводу, что
Постановление Губернатора Саратовской области от 10 июля 1998 г. N
409 "Об упорядочении государственной регистрации юридических лиц и
предпринимателей на территории области" выходит в целом за рамки
компетенции Губернатора области и противоречит вышеупомянутым
федеральным законам, а поэтому требования прокурора подлежат
удовлетворению.
В пользу данного выводы свидетельствует отсутствие
доказательств о выполнении Губернатором области ст. 4 Указа
Президента Российской Федерации N 2147 "О мерах по
совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента
Российской Федерации", постановления Правительства Российской
Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях
Министерства юстиции Российской Федерации" и изданного Приказа
Министерством юстиции от 19 мая 1998 г. N 57 "О проведении в
Министерстве юстиции Российской Федерации юридической экспертизы
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации",
которые возлагают обязательную правовую экспертизу нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации на Министерство
юстиции Российской Федерации.
Суд не может расценить как выполнение обязанности по правовой
экспертизе нормативных актов представление доказательств
представителем Губернатора области о направлении оспариваемого
Постановления в Министерство юстиции Саратовской области,
поскольку проведение правовой экспертизы нормативных актов
субъекта Российской Федерации должно производиться в Министерстве
юстиции Российской Федерации и заканчиваться согласно п. 3.4
Приказа Министерства юстиции от 19 мая 1998 г. N 57 "О проведении
в Министерстве юстиции Российской Федерации юридической экспертизы
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"
составлением мотивированного заключения при обнаружении
несоответствия правового акта федеральному законодательству или
справкой при отсутствии таковы нарушений.
Представителем Губернатора области не представлено справки или
заключения Министерства юстиции, свидетельствующих о проведении
правовой экспертизы данного нормативного правового акта.
Суд считает, что не могут быть прпгяты во внимание возражения
представителя Губернатора области о соответствии оспариваемого
Постановления ст. 51 ГК РФ, поскольку в силу п. 1 ст. 51 ГК РФ
юридическое лицо подлежит регистрации в органах юстиции в порядке,
определяемом законом о регистрации юридических лиц, поскольку, как
указано выше, федеральным законом "О введении в действие части
Первой Гражданского кодекса Российской Федерации" сохранен ранее
действующий порядок.
Кроме того, в силу п. 2 ст. З ГК РФ под законами в Гражданском
кодексе понимаются федеральные законы, к которым оспариваемое
Постановление Губернатора не относится.
Не может относиться ГУ СОЦР и к органам юстиции, которые
являются федеральными органами исполнительной власти, могут
создаваться только в соответствии с п. "г " ст. 71 и п. 1 ст. 78
Конституции Российской Федерации только федеральными органами
исполнительной власти, и в соответствии с федеральным
законодательством финансируются из федерального бюджета, а
работники органов юстиции являются государственными служащими,
имеют классные чины, право на ношение форменной одежды.
ГУ СОЦР находится на частичном финансировании из бюджета
области, а также на самофинансировании за счет отчисления средств,
поступающих за регистрацию, а работники ГУ СОЦРа государственными
служащими не являются.
Не может быть принята во внимание в пользу утверждения, что ГУ
СОЦР является органом юстиции, проведенная аналогия с
Государственной регистрационной палатой при Министерстве экономики
Российской Федерации, на которую Постановлением Правительства
Российской Федерации N 655 от 6 июня 1994 г. "О государственной
регистрационной палате при Министерстве экономики Российской
Федерации" возложена государственная регистрация предприятий с
иностранными инвестициями, так как в силу ст. 8 Федерального
закона "О введение в действие части Первой Гражданского кодекса
Российской Федерации" за ней сохранена обязанность по
государственной регистрации и ныне до принятия федерального закона
о регистрации юридических лиц.
Именно на это обстоятельство указывается в Письме Министерства
юстиции Российской Федерации от 26 июля 1999 г. N 5893-эр "О
регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями".
Кроме того, давая оценку функциям, возложенным на ГУ СОЦР, суд
находит их противоречащими федеральному законодательству.
Также следует отметить, что из содержания Положения о
государственном учреждении "Саратовский областной центр
регистрации юридических лиц и субъектов предпринимательской
деятельности" можно сделать вывод о необходимости государственной
регистрации в данном центре исключительно всех юридических лиц и
предпринимателей, осуществлющих свою деятельность на территории
Саратовской области.
Однако, такой вывод противоречит федеральному
законодательству, поскольку, как указано выше, обязанность по
государственной регистрации предприятий с иностранными
инвестициями с ycтавным капиталом выше 100 млн. рублей и
предприятий нефтедобывающей, нефтегазоперерабатывающей,
угледобывающих отраслей возложена на Государственную
регистрационную палату при Министерстве экономики Российской
Федерации, на территориальные органы юстиции субъектов федерации -
регистрация общественных объединений, религиозных организаций и
иных некоммерческих организаций, на Центральный Банк Российской
Федерации - регистрация кредитных организаций, в федеральном
органе исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью
- регистрация страховщиков по осуществлению страховой
деятельности.
Такая государственная регистрация предусмотрена в упомянутых
органах в соответствии с п. 6 ст. 4 и ст. 58 ФЗ РСФСР "О
Центральном Банке Российской Федерации (Банке Росси)", ст. 24
Закона РФ "Ог организации страхового дела в Российской Федерации",
ст. 9 Закона РФ "О торгово - промышленных палатах в Российской
Федерации", ст. 21 ФЗ "Об общественных объединениях", ст. 20 ФЗ
"Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" и в других
федеральных законах.
Суд также считает незаконной возложение на ГУ СОЦР в числе
задач ликвидацию предприятий, представляющих в налоговые органы
справки об отсутствии финансово - хозяйственной деятельности в
течение 2 лет, поскольку в силу ст. 61 ГК РФ ликвидация
предприятия возможна лишь по решению учредителей или решению суда,
а в силу п. З данной статьи требования о ликвидации могут быть
заявлены в суд государственным органом или органом местного
самоуправления, которому право на предъявление такого требования
предоставлено федеральным законом.
Следует также согласиться с доводами прокурора о
несоответствии федеральному законодательству установление в
Постановлении Губернатора области размера и порядка оплаты за
регистрацию юридических лиц и предпринимателей, а также требований
по объему представляемых для совершения регистрационных действий
необходимых документов.
Так, например, не основаны на требованиях федерального
законодательства, указанные в п. 50 "Временного Положения о
государственной регистрации юридических лиц и субъектов
предпринимательской деятельности на территории Саратовской
области" предложения о представлении документов при ликвидации
юридического лица только в подлинниках; в п. 57 об утрате силы
государственной регистрации индивидуального предпринимателя только
после получения справки из налоговой инспекции об отсутствии
задолженности и по обязательным платежам в бюджет.
Перечень представляемых необходимых документов и сроки
принятия решений о совершении регистрационных действий указаны в
"Положении о государственной регистрации предпринимательской
деятельности", утвержденном Указом Президента Российской Федерации
от 8 июля 1994 г. N 1482, которые не соответствуют
рассматриваемому "Временному Положению о государственной
регистрации юридических лиц и субъектов предпринимательской
деятельности на территории Саратовской области", никак
необоснованны, а поэтому ущемляют гражданские права граждан и
юридических лиц.
Эти и другие требования к индивидуальным предпринимателям и
юридическим лицам, указанные в упомянутом "Временном Положении..."
и не предусмотренные федеральным законодательством, противоречат
ст. 55 Конституции Российской Федерации и п. 2 ст. 1 ГК РФ,
указывающих на возможность ограничения гражданских прав только
федеральным законом в строго ограниченных случаях.
При таких обстоятельствах суд считает, что заявление прокурора
подлежит удовлетворению в полном объеме.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 191, 197 ГПК
РСФСР, суд решил:
Приизнать недействующим и не подлежащим применению
Постановление Губернатора Саратовской области от 10 июля 1998 г. N
409 "Об упорядочении государственной регистрации юридических лиц и
предпринимателей на территории области".
Сообщение о Решении подлежит публикации после вступления его в
законную силу в "Собрании законодательства Саратовской области" и
газете"Саратовские вести" в соответствии со cт. 35 3aкона
Российской Федерации "О средствах массовой информации".
Решение может быть обжаловано, опротестовано в течение 10 дней
со дня его оглашения в Судебную коллегию, по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации.
Судья
областного суда
А.Н.ЗЕЛЕПУКИН
|
